Государственный и муниципальный займ финансовое право

Под государственными заимствованиями Российской Федерации в соответствии со ст. 103 БК РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации. Государственные и муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов, а также для погашения долговых обязательств.

Государственные внутренние заимствования Российской Федерации – это государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика, выраженные в валюте РФ. Право осуществления государственных внутренних заимствований от имени Российской Федерации принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному им Минфину России.

Под государственными внешними заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте. Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный им Минфин России.

Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень всех внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства. Программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период, за исключением целевых иностранных кредитов (заимствований), привлеченных под государственные гарантии Российской Федерации. Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга по каждому виду заимствований.

Выпуск ценных бумаг является наиболее распространенным, удобным и часто используемым способом привлечения временно свободных денежных средств.

На практике используются различные виды займов:

• 1) по срокам:
  • а) краткосрочные (до 1 года);
  • б) среднесрочные (от 1 года до 5 лет);
  • в) долгосрочные (от 5 до 30 лет включительно – государственный, от 5 до 10 лет включительно – муниципальный);
• 2) по субъектам-эмитентам:
  • а) федеральные;
  • б) региональные;
  • в) местные (муниципальные);
• 3) по субъектам – держателям ценных бумаг:
  • а) распространяемые только среди физических лиц;
  • б) распространяемые только среди юридических лиц;
  • в) распространяемые как среди юридических, так и среди физических лиц;
• 4) по форме выплаты доходов:
  • а) процентные долговые обязательства, где проценты распределяются через выплату твердого дохода один раз или несколькими выплатами;
  • б) выигрышные, где владелец ценной бумаги получает доход в форме выигрыша в момент погашения облигаций;
  • в) целевые, которые предусматривают выплату доходов держателям облигаций или гарантируют получение соответствующего товара, спрос на который в момент выпуска займа не удовлетворяется;
  • г) смешанные – часть средств распределяется в процентных, а часть – в выигрышных обязательствах;
• 5) по методам размещения:
  • а) добровольные;
• 6) размещаемые по подписке;
• в) принудительные (обязательные).

В настоящее время законодательно разрешены лишь добровольные займы, хотя практика нашего государства знала использование принудительных займов (например, в годы Великой Отечественной войны) и займов по подписке (после Великой Отечественной войны);

• 6) по форме:
  • а) облигационные – предполагают эмиссию ценных бумаг;
  • б) безоблигационными – оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых обязательств.

Процедура эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг регулируется Федеральным законом РФ от 29.07.1998 № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (далее – Федеральный закон от 29.07.1998 № 136-ФЗ).

В соответствии с данным нормативным актом (ст. 2) государственные и муниципальные ценные бумаги выпускаются от имени соответствующего публично-правового образования. Решение об эмитенте ценных бумаг Российской Федерации принимается Правительством РФ. Эмитентом ценных бумаг Российской Федерации в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 29.07.1998 № 136-ФЗ выступает Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти. В настоящее время такие полномочия переданы Минфину России. Эмитентом государственных ценных бумаг субъекта РФ выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ либо финансовый орган субъекта РФ, наделенные законом субъекта РФ правом на осуществление государственных заимствований субъекта Федерации. Эмитентом муниципальных ценных бумаг выступает местная администрация, наделенная уставом муниципального образования правом на осуществление муниципальных заимствований.

Государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии, что закреплено ст. 3 Федерального закона от 29.07.1998 № 136-ФЗ.

Порядок эмиссии регулируется положениями ст. 5 указанного Федерального закона, в соответствии с которыми государственные и муниципальные ценные бумаги размещаются выпусками, при этом решением о выпуске государственных или муниципальных ценных бумаг может быть установлено деление выпуска на транши. Транш в данном случае – это часть ценных бумаг данного выпуска, размещаемая в рамках объема данного выпуска в любую дату в течение периода обращения ценных бумаг данного выпуска, не совпадающую с датой первого размещения. Решение о размещении дополнительного выпуска осуществляется на основании документов, регламентирующих порядок размещения выпусков государственных и муниципальных ценных бумаг, в которых должно содержаться указание на то, что данный выпуск ценных бумаг является дополнительным. Ценные бумаги дополнительного выпуска предоставляют их владельцам тот же объем прав, что и ценные бумаги выпуска, регистрационный номер которого присваивается дополнительному выпуску.

Обязательства Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования, возникшие в результате эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации, государственных ценных бумаг субъектов РФ, муниципальных ценных бумаг и составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте РФ.

Государственные и муниципальные ценные бумаги, удостоверяющие право на получение в качестве дохода каких- либо имущественных прав, а также предусматривающие право на получение при погашении вместо номинальной стоимости ценной бумаги иного имущественного эквивалента, являются частью внутреннего долга и должны быть также выражены в валюте РФ.

Обязательства Российской Федерации и субъекта РФ, возникшие в результате эмиссии соответствующих государственных ценных бумаг и составляющие внешний долг Российской Федерации и внешний долг субъекта РФ, должны быть выражены в иностранной валюте и подлежат оплате в иностранной валюте. Обязательства муниципального образования должны быть выражены только в валюте РФ и представлять собой только внутренний долг муниципального образования.

Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация утверждают Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг в форме нормативных правовых актов соответствующего уровня.

Генеральные условия в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 29.07.1998 № 136-ФЗ должны включать указание:

• • на вид ценных бумаг;
• • форму выпуска ценных бумаг;
• • срочность данного вида ценных бумаг (краткосрочные, долгосрочные, среднесрочные);
• • валюту обязательств;
• • особенности исполнения обязательств, предусматривающих право на получение иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента;
• • ограничения (при наличии таковых) оборотоспособности ценных бумаг, а также на ограничение круга лиц, которым данные ценные бумаги могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве.

При этом в Генеральных условиях может быть указана только одна форма выпуска ценных бумаг. Условия эмиссии ценных бумаг подлежат обязательной государственной регистрации, при этом эмитенты ценных бумаг принимают нормативный правовой акт, содержащий отчет об итогах эмиссии ценных бумаг.

В соответствии с Генеральными условиями и условиями эмиссии эмитент принимает решение об эмиссии выпуска (дополнительного выпуска) государственных или муниципальных ценных бумаг (ст. 11 Федерального закона от 29.07.1998 № 136-ФЗ). Условия, содержащиеся в решении о выпуске, должны быть опубликованы в средствах массовой информации или раскрыты эмитентом иным способом не позднее чем за два рабочих дня до даты начала размещения, т.е. данные сведения должны быть обнародованы.

Кроме того, эмитент государственных или муниципальных ценных бумаг после завершения отчетного финансового года, но не позднее 1 февраля текущего финансового года, должен принять документ в форме нормативного правового акта Российской Федерации, нормативного правового акта субъекта РФ или правового акта местной администрации, содержащий отчет об итогах эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг.

В случаях, предусмотренных Генеральными условиями и условиями эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг, эмитент имеет право осуществить страхование ответственности за исполнение обязательств по указанным ценным бумагам в соответствии с гражданским законодательством РФ. Условия договора страхования ответственности должны содержаться в решении о выпуске (дополнительном выпуске).

Бюджетный кредит как форма государственного или муниципального долга представляет собой денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах (ст. 6 БК РФ).

Бюджетный кредит регулируется ст. 93.2–93.6 БК РФ. В соответствии со ст. 93.2 БК РФ он может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете, с учетом положений, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

При этом законодательство предъявляет определенные требования к получателю такого кредита, поскольку он может быть предоставлен только субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично- правовым образованием), а для юридических лиц – также по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности). Кроме того, обязательными условиями предоставления бюджетного кредита, включаемыми в договор о его предоставлении, являются согласие получателя бюджетного кредита на осуществление финансовым органом, предоставляющим бюджетные кредиты, и органом государственного (муниципального) финансового контроля проверок соблюдения получателем бюджетного кредита условий, целей и порядка их предоставления, а также положения об ответственности получателя бюджетного кредита за нарушение обязательств в соответствии с законодательством РФ.

Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности (если иное не предусмотрено БК РФ или соответствующими законами (решениями) о бюджете) и возвратности. При утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов. Заемщики обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в порядке и сроки, установленные условиями предоставления кредита и (или) договором.

При получении бюджетного кредита предусматривается необходимость предоставления обеспечения заемщиком своих обязательств по возврату указанного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением), за исключением случаев, когда заемщиком является Российская Федерация или субъект РФ. Способами обеспечения исполнения обязательств юридического лица, муниципального образования по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором, могут быть только банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности. Не допускается принятие в качестве обеспечения исполнения обязательств юридического лица, муниципального образования государственных или муниципальных гарантий публично-правовых образований, поручительств и гарантий юридических лиц, имеющих просроченную задолженность по обязательным платежам или но денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а также поручительств и гарантий юридических лиц, величина чистых активов которых меньше величины, равной трехкратной сумме предоставляемого кредита.

Бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет, за исключением бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), и случаев реструктуризации обязательств (задолженности), в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также за исключением бюджетных кредитов, предоставляемых в соответствии со ст. 93.6 БК РФ. Основания, условия предоставления, использования и возврата таких кредитов устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ.

В случае если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается в порядке, установленном Минфином России, за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.

Что касается упомянутого выше исключения в виде бюджетного кредита, предоставляемого в соответствии со ст. 93.6 БК РФ, то это бюджетный кредит на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов), который предоставляется Российской Федерацией субъекту РФ (муниципальному образованию) за счет остатка средств на едином счете федерального бюджета. Он предоставляется в порядке, установленном Правительством РФ, в размере, не превышающем 1/12 утвержденного законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год объема доходов бюджета субъекта РФ (местного бюджета), за исключением субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, на срок, не превышающий 30 дней, при условии его возврата не позднее 25 ноября текущего финансового года, т.е. в данном случае фактически речь идет о финансировании временных кассовых разрывов нижестоящих бюджетов. В связи с этим закон предусматривает такое ограничение, как непредоставление подобного кредита в случае наличия размещенных бюджетных средств соответствующего нижестоящего бюджета на банковских депозитах.

Такой кредит предоставляется субъекту РФ (муниципальному образованию) на основании договора, заключаемого территориальным органом Федерального казначейства с субъектом РФ (муниципальным образованием), в порядке и по форме, которые установлены Минфином России, с взиманием платы за пользование им по ставке, определенной федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, причем никакого обеспечения в данном случае не требуется, в отличие от остальных бюджетных кредитов.

В случае если предоставленный бюджетный кредит на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) не погашен в установленный срок, взыскание задолженности по нему, включая штрафы и пени за нарушение срока возврата бюджетного кредита, установленного договором, осуществляется территориальным органом Федерального казначейства за счет доходов от уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежащих распределению территориальным органом Федерального казначейства в бюджет субъекта РФ (местный бюджет), имеющий задолженность по предоставленному бюджетному кредиту, включая штрафы и пени за нарушение срока его возврата.