Правовое регулирование внутренних муниципальных займов

Правовое регулирование внутренних государственных займов осуществляется на основе Федерального закона от 29 июля 1998 г. №136-Φ3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также путем принятия по каждому их выпуску отдельных нормативных актов. Законом установлены порядок их выпуска и особенность обращения, а также связанный с названной эмиссией порядок возникновения и исполнения долговых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образований.

Эмиссия государственных и муниципальных заимствований в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» допускается только в случае принятия РФ или ее субъектом закона (органом местного самоуправления — решения) о бюджете соответствующего уровня, где в обязательном порядке утверждаются:

• а) предельный размер соответствующего государственного (муниципального) долга;
• б) предельный объем заемных средств, направляемых в течение текущего финансового года на финансирование бюджетного дефицита или программ развития субъекта РФ или муниципального образования.

Эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг может осуществляться отдельными выпусками. В рамках выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг могут устанавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг. Решением о выпуске государственных или муниципальных ценных бумаг может быть установлено деление выпуска на транши.

Транш — часть ценных бумаг данного выпуска, размещаемая в рамках объема данного выпуска в любую дату в течение периода обращения ценных бумаг данного выпуска, не совпадающую с датой первого размещения. Размещение траншей одного выпуска осуществляется на основании документов, регламентирующих размещение данного выпуска.

Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления утверждают Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг (далее — Генеральные условия) в форме нормативных правовых актов соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Генеральные условия должны включать указание:

P на вид ценных бумаг;

P форму выпуска ценных бумаг;

P срочность данного вида ценных бумаг (краткосрочные, долгосрочные, среднесрочные);

P вал юту обязательств;

P особенности исполнения обязательств, предусматривающих право на получение иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента;

P ограничения (при наличии таковых) оборотоспособности ценных бумаг, а также на ограничение круга лиц, которым данные ценные бумаги могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве.

Обязательства Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования, возникшие в результате эмиссии ценных бумаг Российской Федерации, ценных бумаг субъектов РФ, муниципальных ценных бумаг и составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте РФ.

Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут быть указаны в Генеральных условиях, а также в реквизитах сертификатов в качестве соответствующей оговорки, на основании которой определяется величина платежа поданным государственным и муниципальным ценным бумагам.

Обязательства Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования, возникшие в результате эмиссии ценных бумаг Российской Федерации, ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг, составляющие внутренний долг и удостоверяющие право на получение доходов в денежной форме или погашение в денежной форме, подлежат оплате в валюте РФ.

Управление государственным (муниципальным) долгом представляет собой совокупность финансовых мероприятий государства и органов местного самоуправления по погашению займов, организации выплат доходов по ним, проведению изменений условий и сроков ранее выпушенных займов, а также по размещению новых долговых обязательств.

Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ.

Управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо финансовым органом субъекта РФ в соответствии с законом субъекта РФ.

Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

Среди мероприятий по управлению государственным и муниципальным долгом наиболее распространенными в мировой практике являются: рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация и др.

Рефинансирование, т.е. выпуск новых займов в целях покрытия ранее выпущенных долговых обязательств, используется обычно при недостаточности средств централизованного денежного фонда (бюджета). В нашей стране рефинансирование использовалось неоднократно. В частности, задолженность по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г. погашалась путем обмена старых облигаций на облигации внутреннего выигрышного займа 1982 г. без уплаты разницы в курсе. В связи с кризисной ситуацией 17 августа 1998 г. государственные краткосрочные обязательства (ГКО) по согласованию с их владельцами подлежали обмену на облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ) с новыми сроками погашения (с 2013 по 2018 г.).

Конверсия займа заключается в изменении размера его доходности. Изменение доходности может заключаться как в снижении, так и в повышении процентной ставки дохода, выплачиваемого заемщиком — государством (муниципальным образованием) своим кредиторам.

Изменение сроков действия ранее выпущенных займов называется консолидацией. В 1990 г. в Российской Федерации совместно с конверсией займа была проведена и консолидация: срок погашения казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет, а процентная ставка повышена с 5 до 10%. С принятием ч. II ГК РФ получило законодательное закрепление правило о недопущении изменений условий выпущенного в обращение государственного либо муниципального займа (ст. 817 ГК РФ). Таким образом, впервые в законодательной практике получил закрепление запрет на консолидацию займов государством или муниципальным образованием в одностороннем порядке.

Если же все-таки возникнет необходимость изменить срок государственного (муниципального) займа, то государство (муниципальное образование) правомочно сократить либо увеличить сроки обращения долговых обязательств (как одного из существенных условий договора займа) только по согласованию с кредиторами, т.е. с юридическими и физическими лицами, являющимися правообладателями государственных (муниципальных) облигаций. В этом случае принято руководствоваться правилами ст. 414 и 818 ГК РФ о новации, т.е. прекращении обязательства по соглашению сторон о замене первоначального обязательства, существовавшего между ними, другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения (новация).

Аннулирование государственного внутреннего долга, т.е. полный отказ от долговых обязательств, является, как правило, крайней мерой по управлению внутренним долгом. Принятие такой меры обусловлено обычно сменой политической власти. Так произошло в 1918 г., когда советское правительство решило аннулировать долги царской России, в том числе и внутренние.

Одной из наиболее распространенных форм долговых обяза­тельств РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований являются государственные (муниципальные) займы.

Проведение государственных займов осуществляется в форме выпуска различных ценных бумаг, среди которых наиболее рас­пространены облигации внутреннего государственного займа (ОВГЗ), удостоверяющие долговое обязательство государства и дающие право их владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты по облигациям.

Правовую основу выпуска и размещения долговых ценных бумаг образуют: нормы ГК РФ (Глава 7), БК РФ (Глава 14), федеральные законы от 22.04.1996. «О рынке ценных бумаг» и от 29.07.1998. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

Различают несколько видов государственных займов.

По срокам действия займы делятся на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет), долгосрочные (от пяти до тридцати лет). Государство использует займы всех видов сроков по­гашения. Так, в соответствии с постановлением Совета Министров РФ от 08.08.1993. первоначально на три, затем ни шесть месяцев и на один год выпускались государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО).

Сроком до одного года были выпущены золотые сертификаты 1993 г. На 10 лет был выпущен государственный внутренний выигрышный заем 1992 г. — с 1 октября 1992 г. по 1 октября 2002 г.

По субъекту эмиссии государственные займы подразделяются на выпускаемые Правительством РФ, правительствами субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В зависимости от того, в какой валюте возникли долговые обязательства, они делятся на внешние или внутренние (ст. 89 БК РФ). Под государственными внешними заимствованиями РФ понимаются займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте. Государственные внутренние заимствования РФ включает займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как заем­щика или гаранта погашения займов другими заемщиками, вы­раженные в российской валюте. Муниципальные заимствования в соответствии со ст. 91 БК РФ могут быть только в российской валюте.

В зависимости от субъектов — держателей ценных бумаг раз­личают государственные займы, которые могут реализовываться среди населения, среди юридических лиц, размещаться среди фи­зических и юридических лиц.

По форме выплаты доходов бывают процентные, выигрыш­ные, смешанные займы. Владельцы процентно-выигрышных займов ежегодно получают твердый доход путем оплаты купонов или один раз при погашении займа путем зачисления процента к начисленному номиналу ценных бумаг без ежегодных выплат[48].

Владельцы выигрышных облигаций получают доход в форме выигрыша в момент погашения облигаций, где доход выплачива­лся только по тем облигациям, которые попали в тиражи выиг­рышей. Кроме того, бывают займы беспроигрышные, но в настоя­щее время они не выпускаются.

В зависимости от методов размещения государственные займы делятся на добровольные, размещаемые по подписке и принудительные. Последние два вида займов практиковались в нашей стране в первоначальный период развития государственно­го кредита вплоть до 50-х гг., в настоящее время применяется только добровольный принцип размещения государственных и муниципальных займов.

По форме займы могут быть облигационными и безоблигационными. Облигационные займы связаны с эмиссией ценных бумаг. Безоблигационные займы оформляются посредством подписания соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых обязательств.

Обязанность изготовления, хранения и рассылки облигаций государственных займов возложена на Министерство финансов РФ.

Реализация ценных бумаг осуществляется через банковскую систему. Центральный банк РФ производит первичную реализа­цию государственных ценных бумаг, а банки — вторичную реали­зацию. Таким образом, происходит становление и развитие рынка ценных бумаг, который регулируется Федеральным зако­ном «О рынке ценных бумаг».

Число видов государственных облигаций, обращающихся на российском рынке, довольно велико, однако наибольшее распространение получили облигации федеральных займов (ОФЗ) и государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО). Кроме них в обращении находятся облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ), облигации внешних облигационных займов (ОВОЗ). Названные облигации имеют множество разновидностей. Так, облигации федеральных займов выпускаются с постоянным (ОФЗ-ПД), переменным (ОФЗ-ПК), фиксированным (ОФЗ-АД) купонным доходом, с амортизацией долга (ОФЗ-АД), с обязательным хранением в депозитарии либо без него.

К государственным займам относятся и казначейские обяза­тельства, которые представляют собой вид размещаемых на добровольной основе среди населения и юридических лиц госу­дарственных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их дер­жателями денежных средств в бюджет и дающих право на по­лучение фиксированного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами. Эмитентом является Министерство финансов РФ. Выпускаются и обращаются казначейские обяза­тельства (КО) в бездокументарной форме в виде записи на сче­тах в уполномоченном банке. Срок их погашения, процентная ставка и номинальная стоимость устанавливаются при выпуске каждой серии.

Каждый конкретный выпуск КО обслуживается в одном банке-депозита­рии, в котором открыт счет-депо всем владельцам КО данного вы­пуска. Открытие счетов-депо и депозитарного обслуживания, а также разъяснения по порядку расчетов казначейскими обяза­тельствами производятся банками для владельцев бесплатно. Оп­лату всем банкам-агентам за депозитарные и платежные услуги’ производит Министерство финансов.

КО используется как средство расчетов по текущей задолжен­ности федерального бюджета перед основными отраслями и пред­приятиями. Предприятия, которые получили КО как первичные держатели, могут рассчитываться со своими кредиторами по тем отраслям народного хозяйства, которые обозначены в договорах с банками-депозитариями.

Можно осуществлять также погашение кредиторской задол­женности путем перевода КО на счет кредитора.

По КО предоставляются налоговые освобождения на все виды налогов при уплате их в федеральный бюджет. При этом погашение КО налоговым освобождением может быть осуществлено обя­зательством с любым сроком погашения. Налоговые освобождения выдаются главным управлением Федерального казначейства в пределах объема эмиссии КО. При этом регулярно дается информация участникам рынка о количестве налоговых освобождений, находящихся в обращении.

На вторичном рынке после ряда депозитарных операций КО могут выступать предметом купли-продажи, использоваться как средство залога с регистрацией факта залога в банке-депозитарии, обмениваться на налоговые освобождения и как безусловные обязательства государства могут вноситься в уставный капитал и качестве вклада участника. Государство выступает гарантом того, что выпуски КО будут погашаться в установленном порядке и м указанные сроки. В свою очередь, эмитент вправе в любой момент потребовать от депозитария полной информации о владельцах счетов-депо.

Министерство финансов осуществляет погашение КО путем перевода на счета последних держателей КО суммы задолженнос­ти по номинальной цене добавлением процентов, оговоренных при выпуске КО.

При погашении КО денежными средствами, эти средства перечисляются на расчетный (текущий) счет предприятия главным управлением Федерального казначейства или платежным аген­том.

Полученные таким образом доходы не облагаются налогом на прибыль, к ним относятся: доходы от депозитарных услуг по про­даже первым владельцам КО и доходы по операциям, связанным с выполнением функций платежного агента; сумма разницы между ценой реализации (погашения) и ценой покупки, включая доходы, полученные на вторичном рынке.

Доходы банка-депозитария от всех операций (ведение счета-депо, погашение), связанных с казначейскими обязательствами, налогом на добавленную стоимость не облагаются. Однако, если под гарантию КО выпускаются банковские векселя или другие ценные бумаги, то доходы по ним подлежат налогообложению в общем порядке.

Для покрытия бюджетных расходов были также выпущены казначейские векселя, краткосрочные обязательства государства, сроком на 3, 6 и 12 месяцев, как правило, на предъявителя. Реа­лизуются они в основном среди кредитных организаций по цене ниже номинальной со скидкой, а выкупаются по полной нарица­тельной цене. Следовательно, доход равняется разнице между ценой погашения и продажной ценой.

Целью заимствований на внешнем рынке также является по­крытие бюджетного дефицита. От имени РФ осуществлять внеш­ние заимствования может Правительство РФ либо уполномочен­ный Правительством РФ ответственный федеральный орган ис­полнительной власти. Большую часть внешнего долга России со­ставляют кредиты Парижского, Лондонского и Токийского клубов кредиторов.

Основным методом регулирования внешнего долга является его реструктуризация. Наряду с этим мировая практика использует метод конверсии внешнего долга, под которой понимаются ме­ханизмы, обеспечивающие замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительных для экономики го­сударства-должника. Возможны разные формы: конверсия долга в инвестиции, погашение его товарными поставками, обратный выкуп долга самим заемщиком на особых условиях, обмен на дол­говые обязательства третьих стран, собственность, облигации и др. Существует также практика обмена долга на собственность, т.е. иностранная компания покупает внешний долг страны на вторич­ном рынке, затем предъявляет его для погашения в центральный банк, который оплачивает его национальной валютой, направляе­мой затем для финансирования инвестиций в стране-должнике.