Собственные доходы местных бюджетов поступления от местных займов

Доходом местного бюджета признаются денежные средства, поступающие на безвозмездной и безвозвратной основе в распоряжение органов местного самоуправления (статья 6 БК РФ). Бюджетный кодекс Российской Федерации все допустимые действующим законодательством доходы бюджетов подразделяет на три вида, характерных и для местных бюджетов:

• налоговые
• неналоговые
• безвозмездные перечисления.

Налоговые доходы местных бюджетов в зависимости от вида налогов разделяются на три группы: федеральные, региональные и местные.

Этот подход закреплен в статье 55 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая относит к собственным доходам местных бюджетов:

а) доходы от местных налогов и сборов в соответствии со статьей 57 указанного Федерального закона;

б) доходы от региональных налогов и сборов в соответствии со статьей 58 указанного Федерального закона;

в) доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии со статьей 59 указанного Федерального закона.

В 2004 году перечень налогов и сборов, подлежащих взиманию на территории Российской Федерации, устанавливался в статьях 19-21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»8. В силу прямого указания норм названного закона в местные бюджеты подлежат зачислению:

Из местных налогов – земельный налог (в части)9; налог на имущество физических лиц (полностью); налог на рекламу (полностью);

Из региональных налогов – отсутствуют;

Из федеральных налогов – налог на прибыль организаций (в размере 2% налоговой базы)10; налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения (полностью); государственная пошлина (в части)11.

Из федеральных платежей (специальных налоговых режимов) – платежи, взимаемые в рамках упрощенной системы налогообложения (в части)12; платежи, взимаемые в рамках единого налога на вмененный доход (в части)13.

Названные налоговые доходы являются наиболее устойчивыми и стабильными доходами местных бюджетов, поскольку они (и их размеры) предусмотрены федеральными законами.

Кроме названных федеральных налогов в местные бюджеты зачисляются также и иные федеральные налоги и сборы, а также региональные налоги и сборы, однако, их перечень и размер определяется ежегодными законами субъектов Российской Федерации о бюджете и, следовательно, различается в зависимости от возможностей регионального бюджета и потребностей местных бюджетов в получении финансовой поддержки.

Как показывает анализ законов об утверждении бюджетов субъектов Российской Федерации на 2003 год, наиболее часто в местные бюджеты отчисляются доходы от налога на доходы физических лиц путем установления единого норматива отчислений либо каждому муниципальному образованию определяется индивидуальный норматив. Практически во всех регионах в местные бюджеты передаются акцизы, нормативы отчислений по которым, как правило, едины для всех местных бюджетов, но различны по видам подакцизных товаров (норматив колеблется от 100% до 2 %). Налог на прибыль (региональная доля) передается довольно редко и, как правило, индивидуально для местных бюджетов. Земельный налог (региональная доля по земельному налогу за земли городов и поселков) передается крайне редко; земельный налог на сельскохозяйственные земли обычно передается полностью в местные бюджеты, исключение составляет, пожалуй, только, Ставропольский край, где весь налог остается в региональном бюджете;

При характеристике налоговых доходов законодатель употребляет понятия «собственные доходы» и «регулирующие доходы». Регулирующие налоговые доходы, согласно, статье 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подлежат зачислению во все либо некоторые бюджеты бюджетной системы в размерах, определенных именно Бюджетным кодексом Российской Федерации, для обеспечения сбалансированности всех бюджетов. Собственные доходы местных бюджетов, предусмотренные в статьях 55, 57-59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», включают в себя все возможные доходы местных бюджетов, в том числе и регулирующие, таким образом, понятие «собственные доходы» применительно к местным бюджетам означает перечень любых доходов, предназначенных к зачислению в местные бюджеты в соответствии с действующим налоговым и бюджетным законодательством.

Неналоговые доходы местных бюджетов перечислены в статьях 42, 43 БК РФ и включают в себя доходы от муниципального имущества; суммы принудительного изъятия и финансовую помощь.

Доходы от муниципального имущества довольно разнообразны и могут проявляться в форме:

а) арендной либо иной платы за сдачу муниципального имущества во временное пользование или владение;

б) процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях (кроме случаев, предусмотренных в статье 236 БК РФ);

в) платы за сдачу муниципального имущества в залог или доверительного управления (исключение составляют бюджетные средства, в силу запрета статье 236 БК РФ);

г) возвратных бюджетных средств, в том числе, средств, полученных в порядке обеспечения выданных бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, муниципальных гарантий;

д) платы за пользование возвратными бюджетными средствами;

е) прибыли, приходящейся на долю в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальному образованию;

ж) части прибыли муниципальных унитарных предприятий,

и) иных доходов, предусмотренных законодательством Российской Федерации от использования муниципального имущества.

В качестве иных доходов в местные бюджеты могут зачисляться средства, полученные от реализации находки, безнадзорных животных или безхозяйных вещей, в силу прямого указания статей 225, 228, 231 ГК РФ.

На практике чаще всего в качестве неналоговых доходов местных бюджетов встречается арендная плата и доходы от реализации муниципального имущества, реже – часть прибыли унитарных муниципальных предприятий.

Суммы принудительного изъятия в отношении местных бюджетов оборачиваются чаще всего штрафами, предусмотренными статьей 46 БК РФ.

Статья 46 БК РФ предусматривает общее правило о зачислении штрафов в местные бюджеты, если иное не предусмотрено самим БК РФ или иными законодательными актами. Иное правило БК РФ устанавливает в отношении налоговых штрафов (часть 3 статьи 46), попадающих во все бюджеты, однако, доля местных бюджетов не определена, а зависит от решения субъекта Российской Федерации.

Другие законодательные акты, предусматривающие взыскание штрафов (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации и др.), обычно, не содержат положений относительно зачисления штрафов14. Однако в Федеральном законе «О пожарной безопасности» предусмотрено зачисление штрафов именно в местные бюджеты15.

Иногда федеральный законодатель в ежегодных федеральных законах включает указание на зачисление сумм принудительного изъятия в местные бюджеты. Так, в статье 15 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» предусмотрено зачисление в местные бюджеты средств, взысканных по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде (если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании).

В части неналоговых доходов органы местного самоуправления обладают достаточно обширными полномочиями, они имеют право определять, например:

• размер и порядок зачисления в местный бюджет дохода в виде арендной и иной платы за использование муниципального имущества;
• размер и порядок зачисления в местный бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий16;
• условия предоставления, размер и порядок зачисления в местный бюджет доходов от предоставления в пользование средств местного бюджета;
• порядка зачисления в местный бюджет доходов от реализации муниципального имущества;
• др.

Финансовая помощь, формы которой названы в статье 44 БК РФ (дотации, субвенции и субсидии) зачисляется в местные бюджеты в качестве дохода в размере и порядке, определенном в законе субъекта Российской Федерации. В федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год финансовая помощь предусматривается только закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО) и городу-курорту Сочи.

Безвозмездные перечисления, предусмотренные в статье 45 БК РФ, в местные бюджеты поступают в форме:

— безвозмездных перечислений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств,

— безвозмездных перечислений по взаимным расчетам.

Как правило, поступления в местные бюджеты от физических, юридических лиц, а тем более от международных организаций или правительств иностранных государств не находят своего отражения в местных бюджетах, даже если они существуют в действительности. Безвозмездные перечисления по взаимным расчетам – более реальный источник дохода, однако, нередко такие поступления учитываются не в качестве самостоятельного источника, а в составе финансовой помощи.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает в качестве самостоятельного дохода местных бюджетов – средства самообложения граждан (статья 56). Указанные средства представляют собой, по мысли законодателя, разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, они возникают в рамках публичных отношений и отличаются свойством обязательности, не являясь при этом налоговыми платежами, поскольку не предусмотрены в перечне местных налогов и сборов, взимаемых на территории Российской Федерации. Представляется, что в рамках местного бюджета такие средства должны образовывать целевые бюджетные фонды (статья 17 БК РФ).

Оценивая в целом доходы местных бюджетов, следует признать существование как проблем правового регулирования доходов местных бюджетов, так и проблем экономического характера, проявляющихся в очевидной недостаточности объема этих доходов. Доходы, предназначенные для зачисления в местные бюджеты в соответствии с действующим законодательством, не обеспечивают самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения17.

Статья 7. Собственные доходы местных бюджетов

1. К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.

2. К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами.

5. Размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе в соответствии с пунктом 4 настоящей статьи, определяются законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации устанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из их среднего уровня по субъекту Российской Федерации. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

6. К собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

7. Если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, то источники доходов местных бюджетов разграничиваются между ними законом субъекта Российской Федерации. При этом за каждым муниципальным образованием закрепляются на постоянной основе (полностью или частично) собственные налоги и сборы, другие местные доходы. В отношении внутригородских муниципальных образований такое закрепление собственных налогов и сборов, других местных доходов регламентируется уставом города.