Функционирование муниципального кредита ведет к образованию муниципального долга.
Под муниципальным долгом согласно положениям БК РФ понимаются обязательства, возникающие из муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц и другим долговым обязательствам, принятые на себя муниципальным образованием.
Муниципальный долг включает в себя следующие долговые обязательства муниципального образования:
- — муниципальные ценные бумаги;
- — бюджетные кредиты, привлеченные в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;
- — кредиты кредитных организаций;
- — муниципальные гарантии.
Первые три вида долговых обязательств относят к муниципальным заимствованиям.
Муниципальные заимствования выражают долговые отношения, возникающие в связи с аккумулированием муниципальными образованиями временно свободных денежных средств физических и юридических лиц для финансирования бюджетного дефицита, балансирования доходов и расходов местного бюджета, а также привлечения инвестиционных ресурсов с целью социально-экономического развития муниципального образования.
Согласно действующему бюджетному законодательству РФ муниципальные заимствования представляют собой муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, размещаемые на внутреннем рынке в валюте РФ, и кредиты, привлекаемые в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций.
Муниципальные образования имеют право привлекать заимствования в валюте РФ только в пределах страны. Заимствования у РФ и предоставление ей гарантий в иностранной валюте они могут осуществлять лишь в рамках использования целевых иностранных кредитов. Такие заимствования не являются внешними и не приводят к образованию внешнего долга муниципального образования. Таким образом, муниципальный долг может быть исключительно внутренним.
Величина муниципального долга определяется как совокупный объем:
- — номинальной суммы долга по муниципальным ценным бумагам;
- — основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет;
- — основного долга по кредитам кредитных организаций;
- — обязательств по муниципальным гарантиям;
- — иных непогашенных долговых обязательств муниципального образования.
По срочности муниципальные долговые обязательства могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до десяти лет).
Муниципальные заимствования осуществляются в соответствии с программой муниципальных внутренних заимствований, которая составляется в виде перечня этих заимствований на очередной финансовый год и плановый период с указанием объема средств, привлеченных и направляемых на погашение основной суммы долга по каждому виду заимствований, и утверждается как приложение к решению о бюджете.
Муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг,
представляют собой форму привлечения временно свободных средств населения и организаций для финансирования дефицита местного бюджета и отдельных инвестиционных программ.
Муниципальные займы ориентированы на решение местных задач, поэтому они размещаются в основном среди внутренних инвесторов, для которых интерес представляет не только экономическая отдача, но и социальный эффект. Последний выражается, в частности, в создании объектов, имеющих общественную пользу, — транспортной инфраструктуры, зон отдыха, объектов социальной сферы и пр.
Порядок выпуска муниципальных ценных бумаг определяется законодательством. Согласно Федеральному закону «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены только в виде облигаций. Их эмитентом выступает местная администрация, право которой на осуществление муниципальных заимствований закреплено в уставе муниципального образования. Местная администрация, придерживаясь норм федерального законодательства, разрабатывает генеральные условия эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг, которые утверждаются муниципальным правовым актом.
Наиболее общая классификация муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг, представлена на рис. 8.4.
Рис. 8.4. Классификация муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг
В России выпуск муниципальных облигационных займов пока носит единичный характер. Так, в 2010 г. муниципальные облигации выпустили пять муниципальных образований на сумму 5,25 млрд руб., в 2011 г. — два (1,97 млрд руб.), в 2012 г. — три (3,8 млрд руб.), в 2013 г. — одно (Новосибирск, на сумму 5 млрд руб.). В 2014 г. на рынке муниципальных облигаций обращались облигации пяти, а в 2015 г. — четырех муниципальных образований (г. Волгоград, Новосибирск, Омск, Томск)[1].
Более распространенным источником долгового финансирования потребностей муниципалитетов в нашей стране являются бюджетные кредиты и кредиты банков.
Зарубежный опыт
В развитых странах муниципальные займы традиционно широко используются муниципалитетами для финансирования задач как краткосрочного, так и долгосрочного характера. При этом в структуре муниципальных облигаций преобладают долгосрочные обязательства. Средний срок обращения муниципальных облигационных займов составляет 10—15 лет, но в отдельных странах он может достигать 50—60 лет. Средства, привлеченные посредством размещения ценных бумаг, используются для реализации инфраструктурных проектов, финансирования видов деятельности, имеющих особо важное значение для местной экономики, покрытия дефицита местного бюджета.
Наиболее развит рынок муниципальных облигаций в США, где их суммарный объем в обращении достигает более 1,3 трлн долл. В 2013 г. совокупная эмиссия муниципальных бумаг составила около 458 млрд долл., из которых на краткосрочные обязательства пришлось 65, а на долгосрочные — 393 млрд долл.
Муниципальные образования могут привлекать в местные бюджеты бюджетные кредиты из бюджета субъекта РФ на срок до трех лет. Такие кредиты могут быть предоставлены на основании договора, заключенного на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных законами (решениями) о бюджете. Условиями получения бюджетных кредитов являются отсутствие у муниципалитетов просроченной задолженности перед региональным бюджетом и обеспечение исполнения обязательств по возврату кредита и уплате процентных платежей. В качестве обеспечения долговых обязательств принимаются финансовые инструменты, обладающие высокой степенью надежности и ликвидности (банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита). Если муниципальные образования не возвращают бюджетные кредиты в установленные сроки, то остаток задолженности, проценты, штрафы и пени взимаются за счет дотаций или отчислений от налогов, предоставляемых местному бюджету из регионального бюджета.
Цель предоставления бюджетных кредитов и размер платы за их использование устанавливаются законами субъектов РФ о региональных бюджетах, а порядок предоставления, использования и возврата — высшими исполнительными органами региона. На аналогичных условиях предоставляются бюджетные кредиты бюджетам городских и сельских поселений из бюджетов муниципальных районов, а также бюджетам внутригородских районов из бюджетов городских округов с внутригородским делением.
При предоставлении кредитов на пополнение остатков средств па счетах используются подходы, аналогичные тем, которые применяются на уровне региона (параграф 5.4).
Кредиты, предоставляемые кредитными организациями, — это наиболее распространенная форма муниципальных заимствований. Привлечение муниципалитетами банковских кредитов основывается на договорах, заключенных с банками, и обеспечивается залогом муниципального имущества, гарантиями и поручительствами третьих лиц, в том числе субъектов РФ. Для привлечения кредита от кредитной организации на практике муниципальные образования проводят открытые аукционы в электронной форме, после подведения итогов заключается муниципальный контракт.
На начало 2015 г. доля кредитов муниципальных образований, полученных от кредитных организаций, в общем объеме их долга составляла 58,5%, бюджетных кредитов — 29,6%[2].
Одним из элементов муниципального долга являются муниципальные гарантии. Общая сумма предоставленных муниципалитетом гарантий включается в состав муниципального долга. Однако гарантии являются особым видом долгового обязательства. Предоставление гарантий, в отличие от других долговых обязательств, влечет за собой возникновение потенциального долга, который погашается лишь в случае неплатежа или связан с возмещением ущерба при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера.
Общий порядок предоставления муниципальных гарантий согласно действующему бюджетному законодательству аналогичен порядку предоставления государственных гарантий. Муниципальные гарантии предоставляются местной администрацией в пределах утвержденной в решении о бюджете общей суммы гарантий, если у принципала, его гарантов и поручителей нет просроченной задолженности перед местным бюджетом, а результаты оценки финансового состояния, проведенной в установленном порядке, являются положительными. Не требуется такая оценка при предоставлении муниципальной гарантии, обеспечивающей обязательства по возмещению ущерба при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера, а также без права регрессного требования гаранта к принципалу. Перечень гарантий, предоставленных муниципалитетом, данные об общем объеме, направлениях и выделяемых бюджетных ассигнованиях на их исполнение указываются в Программе муниципальных гарантий.
Финансовые органы муниципального образования ведут муниципальную долговую книгу, где содержатся сведения об объеме всех долговых обязательств муниципалитета по видам этих обязательств, формах обеспечения, датах возникновения и исполнения.
Источник
(в ред. Федерального закона от 02.08.2019 N 278-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1. Под государственными (муниципальными) заимствованиями понимается привлечение от имени публично-правового образования заемных средств в бюджет публично-правового образования путем размещения государственных (муниципальных) ценных бумаг и в форме кредитов, по которым возникают долговые обязательства публично-правового образования как заемщика.
2. Под государственными внутренними заимствованиями Российской Федерации понимается привлечение от имени Российской Федерации заемных средств в федеральный бюджет путем размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации и в форме кредитов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, от кредитных организаций и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика, выраженные в валюте Российской Федерации.
3. Государственные внутренние заимствования Российской Федерации осуществляются в целях финансирования дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации, финансового обеспечения иных источников финансирования дефицита федерального бюджета, пополнения в течение финансового года остатков средств на счетах федерального бюджета.
4. Право осуществления государственных внутренних заимствований от имени Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом принадлежит Правительству Российской Федерации либо уполномоченному им Министерству финансов Российской Федерации.
5. Под государственными внешними заимствованиями Российской Федерации понимается привлечение от имени Российской Федерации заемных средств в федеральный бюджет путем размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации и в форме кредитов от кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций и (или) иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика, выраженные в иностранной валюте.
6. Государственные внешние заимствования Российской Федерации осуществляются в целях финансирования дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации, финансового обеспечения иных источников финансирования дефицита федерального бюджета.
7. Право осуществления государственных внешних заимствований от имени Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом принадлежит Правительству Российской Федерации либо уполномоченному им Министерству финансов Российской Федерации.
КонсультантПлюс: примечание.
Действие п. 8 ст. 103 приостановлено до 01.01.2021 (ФЗ от 12.11.2019 N 367-ФЗ).
8. Правительство Российской Федерации или уполномоченное им Министерство финансов Российской Федерации вправе осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного на соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период верхнего предела государственного внутреннего (внешнего) долга Российской Федерации в целях замещения внешних (внутренних) заимствований в рамках верхнего предела государственного долга Российской Федерации (суммы верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации, установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, и верхнего предела государственного внешнего долга Российской Федерации, установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период), а также с превышением верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации и верхнего предела государственного долга Российской Федерации в случае, установленном пунктом 14 статьи 241 настоящего Кодекса.
Министерство финансов Российской Федерации вправе привлекать краткосрочные кредиты кредитных организаций от имени Российской Федерации на цели пополнения остатков средств на счетах федерального бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
КонсультантПлюс: примечание.
П. 9 ст. 103 (в ред. ФЗ от 02.08.2019 N 278-ФЗ) применяется, начиная с бюджетов на 2020 г.
9. Под государственными внутренними заимствованиями субъекта Российской Федерации понимается привлечение от имени субъекта Российской Федерации заемных средств в бюджет субъекта Российской Федерации путем размещения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации и в форме кредитов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, от кредитных организаций, международных финансовых организаций и иностранных банков, по которым возникают долговые обязательства субъекта Российской Федерации как заемщика, выраженные в валюте Российской Федерации.
КонсультантПлюс: примечание.
П. 10 ст. 103 (в ред. ФЗ от 02.08.2019 N 278-ФЗ) применяется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов, начиная с бюджетов на 2020 год.
10. Под муниципальными внутренними заимствованиями понимается привлечение от имени муниципального образования заемных средств в местный бюджет путем размещения муниципальных ценных бумаг и в форме кредитов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций, по которым возникают долговые обязательства муниципального образования как заемщика, выраженные в валюте Российской Федерации.
11. Государственные внутренние заимствования субъекта Российской Федерации и муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета, а также погашения долговых обязательств субъекта Российской Федерации и муниципального образования, пополнения в течение финансового года остатков средств на счетах бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета соответственно.
КонсультантПлюс: примечание.
П. 12 — 15 ст. 103 (в ред. ФЗ от 02.08.2019 N 278-ФЗ) применяются при составлении, утверждении и исполнении бюджетов, начиная с бюджетов на 2020 год.
12. Под государственными внешними заимствованиями субъекта Российской Федерации понимается привлечение от имени субъекта Российской Федерации заемных средств в бюджет субъекта Российской Федерации путем размещения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации и в форме кредитов из федерального бюджета в рамках использования Российской Федерацией целевых иностранных кредитов, а также от международных финансовых организаций и иностранных банков, по которым возникают долговые обязательства субъекта Российской Федерации как заемщика, выраженные в иностранной валюте.
13. Под муниципальными внешними заимствованиями понимается привлечение кредитов в местный бюджет из федерального бюджета от имени муниципального образования в рамках использования Российской Федерацией целевых иностранных кредитов, по которым возникают долговые обязательства муниципального образования перед Российской Федерацией, выраженные в иностранной валюте.
14. Государственные внешние заимствования субъекта Российской Федерации осуществляются в целях финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, а также погашения государственных долговых обязательств субъекта Российской Федерации, выраженных в иностранной валюте.
15. Муниципальные внешние заимствования осуществляются в целях финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
16. Право осуществления государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации от имени субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом и принятым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации принадлежит одному органу государственной власти субъекта Российской Федерации (высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовому органу субъекта Российской Федерации).
17. Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с настоящим Кодексом и уставом муниципального образования принадлежит местной администрации (исполнительно-распорядительному органу муниципального образования).
18. Размещение государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации (муниципальных ценных бумаг) осуществляется субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) при соблюдении следующих условий:
1) отсутствие просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
КонсультантПлюс: примечание.
Действие пп. 2 п. 18 ст. 103 приостановлено до 01.01.2021 (ФЗ от 12.11.2019 N 367-ФЗ (ред. от 22.04.2020)).
2) субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) получен кредитный рейтинг не ниже уровня, устанавливаемого Правительством Российской Федерации, от одного или нескольких осуществляющих рейтинговые действия юридических лиц, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации.
КонсультантПлюс: примечание.
П. 19 ст. 103 (в ред. ФЗ от 02.08.2019 N 278-ФЗ) применяется при составлении утверждении и исполнении бюджетов, начиная с бюджетов на 2021 год.
19. Субъект Российской Федерации (муниципальное образование), отнесенный в соответствии со статьей 107.1 настоящего Кодекса к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости, не вправе осуществлять государственные (муниципальные) заимствования, предоставлять государственные (муниципальные) гарантии в объемах, приводящих к увеличению значений показателей долговой устойчивости субъекта Российской Федерации (муниципального образования), предусмотренных пунктом 5 статьи 107.1 настоящего Кодекса, до уровней, позволяющих отнести субъект Российской Федерации (муниципальное образование) к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости.
КонсультантПлюс: примечание.
П. 20 ст. 103 (в ред. ФЗ от 02.08.2019 N 278-ФЗ) применяется: в части права осуществления заимствований и предоставления гарантий — с 01.01.2021, в части согласования программ и изменений в них — при составлении, утверждении и исполнении бюджетов, начиная с бюджетов на 2021 год.
20. Субъект Российской Федерации (муниципальное образование), отнесенный в соответствии со статьей 107.1 настоящего Кодекса к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости, вправе осуществлять государственные (муниципальные) заимствования, предоставлять государственные (муниципальные) гарантии только в случае согласования с Министерством финансов Российской Федерации (финансовым органом субъекта Российской Федерации) программ государственных внутренних и внешних заимствований, государственных гарантий субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (программ муниципальных внутренних и внешних заимствований, муниципальных гарантий на очередной финансовый год и плановый период (очередной финансовый год), а также изменений в указанные программы.
21. Основанием для отказа в согласовании программ государственных внутренних и внешних заимствований, государственных гарантий субъекта Российской Федерации, отнесенного в соответствии со статьей 107.1 настоящего Кодекса к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости, а также изменений в указанные программы является несоблюдение субъектом Российской Федерации требований пункта 19 настоящей статьи, пунктов 2 и 3 статьи 106 и пункта 11 статьи 107.1 настоящего Кодекса.
22. Основанием для отказа в согласовании программ муниципальных внутренних и внешних заимствований, муниципальных гарантий муниципального образования, отнесенного в соответствии со статьей 107.1 настоящего Кодекса к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости, а также изменений в указанные программы является несоблюдение муниципальным образованием требований пункта 19 настоящей статьи, пунктов 2 и 4 статьи 106 и пункта 12 статьи 107.1 настоящего Кодекса.
КонсультантПлюс: примечание.
П. 23 — 25 ст. 103 (в ред. ФЗ от 02.08.2019 N 278-ФЗ) применяются при составлении, утверждении и исполнении бюджетов, начиная с бюджетов на 2021 год.
23. Субъект Российской Федерации (муниципальное образование), отнесенный в соответствии со статьей 107.1 настоящего Кодекса к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, не вправе осуществлять государственные (муниципальные) заимствования, предоставлять государственные (муниципальные) гарантии в объемах, приводящих к увеличению значений показателей долговой устойчивости субъекта Российской Федерации (муниципального образования), предусмотренных пунктом 5 статьи 107.1 настоящего Кодекса.
24. Субъект Российской Федерации (муниципальное образование), отнесенный в соответствии со статьей 107.1 настоящего Кодекса к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, вправе осуществлять государственные (муниципальные) внутренние заимствования в форме кредитов от кредитных организаций и путем размещения ценных бумаг субъекта Российской Федерации (муниципального образования) только в целях рефинансирования долговых обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также в форме целевых бюджетных кредитов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предоставленных в рамках плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), предусмотренного пунктом 9 статьи 107.1 настоящего Кодекса.
25. Субъект Российской Федерации (муниципальное образование), отнесенный в соответствии со статьей 107.1 настоящего Кодекса к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, не вправе осуществлять государственные (муниципальные) внешние заимствования и предоставлять государственные (муниципальные) гарантии в иностранной валюте.
КонсультантПлюс: примечание.
П. 26 ст. 103 (в ред. ФЗ от 02.08.2019 N 278-ФЗ) применяется: в части права осуществления заимствований и предоставления гарантий — с 01.01.2021, в части согласования программ и изменений в них — при составлении, утверждении и исполнении бюджетов, начиная с бюджетов на 2021 год.
26. Субъект Российской Федерации (муниципальное образование), отнесенный в соответствии со статьей 107.1 настоящего Кодекса к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, вправе осуществлять государственные (муниципальные) внутренние заимствования, предоставлять государственные (муниципальные) гарантии в валюте Российской Федерации только в случае согласования с Министерством финансов Российской Федерации (финансовым органом субъекта Российской Федерации) программ государственных внутренних заимствований, государственных гарантий субъекта Российской Федерации в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (программ муниципальных внутренних заимствований, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (очередной финансовый год), а также изменений в указанные программы.
27. Основанием для отказа в согласовании программ государственных внутренних заимствований, государственных гарантий субъекта Российской Федерации в валюте Российской Федерации (программ муниципальных внутренних заимствований, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации), отнесенного в соответствии со статьей 107.1 настоящего Кодекса к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, а также изменений в указанные программы является несоблюдение субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) требований пунктов 23 — 25 настоящей статьи, пунктов 2 — 4 статьи 106 и пунктов 11, 12 статьи 107.1 настоящего Кодекса.
КонсультантПлюс: примечание.
П. 28 ст. 103 (в ред. ФЗ от 02.08.2019 N 278-ФЗ) применяется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов, начиная с бюджетов на 2021 г.
28. Проведение реструктуризации обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по целевым бюджетным кредитам из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предоставленным в рамках плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), предусмотренного пунктом 9 статьи 107.1 настоящего Кодекса, не допускается.
Источник
