Государственные и муниципальные внутренние займы как форма долга

Государственный долг РФ – это долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Муниципальный долг – совокупность долговых обязательств муниципального образования, которые полностью и без условий обеспечиваются всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Государственные и муниципальные внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. От имени РФ право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному Правительством РФ ответственному федеральному органу исполнительной власти. От имени субъекта РФ право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ.

От имени муниципального образования право осуществления муниципальных внутренних заимствований и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Реструктуризация долга – это основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием суммы основного долга.

Предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований РФ на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

Предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ.

В РФ действует единая система учета и регистрации государственных заимствований РФ. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Министерстве финансов РФ.

Министерство финансов РФ ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ – это Государственная долговая книга РФ.

Государственным внутренним долгом РФ являются долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами, номинированные в рублях. Государственный внутренний долг РФ обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.

Внутренний государственный долг РФ включает в себя задолженность по ГКО (государственным краткосрочным обязательствам), ОФЗ (облигациям федерального займа), ОГСЗ (облигациям государственного сберегательного займа), реструктурированную задолженность по ОВГВЗ (облигациям внутреннего государственного валютного займа), а также просроченную задолженность по централизованным кредитам сельскому хозяйству и северным регионам.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Центральным банком РФ и его учреждениями.

Минфин России ведет гос. книги внутр. и внешнего долга РФ, объедин. в Государственную долговую книгу РФ. В нее в соответствии с установл. порядком вносятся сведения об объеме долговых обязательств РФ, субъектов РФ и муницип. образований по эмитиров. ценным бумагам, о дате эмиссии ценных бумаг, о полном или частичном исполнении принятых долговых обязательств и др. информация, состав к-рой устанавливает лицо, осуществляющее ведение Государственной долговой книги РФ.

Привлекаемые государственные и муниципальные заимствования формируют государственный и муниципальный долг.

В общем виде государственный и муниципальный долг можно определить как долговые обязательства органов государственной власти и органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по предоставленным государственным и муниципальным гарантиям.

Государственный и муниципальный долг выражает собой результат взаимосвязей органов власти и органов местного самоуправления со своими партнерами в части формирования фондов заимствованных средств для удовлетворения общегосударственных (включая местные) потребностей и воспроизводственных нужд субъектов хозяйствования (в части гарантирования их заимствований

В состав государственного долга Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования включаются обязательства в следующих формах:

· кредитных соглашений и договоров;

· кредитных соглашений и договоров, заключенных с иностранными государствами и международными финансовыми организациями (только в РФ);

· государственных (муниципальных) займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг;

· договоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней;

· договоров о предоставлении государственных (муниципальных) гарантий;

· соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Долговые обязательства могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет). Долговые обязательства РФ не могут превышать 30 лет. Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.

Государственные займы представляют собой кредитные отношения между государством (как правило, в лице Правительства) и юридическими и физическими лицами, которые оформляются путем выпуска и размещения среди последних государственных ценных бумаг. Центральный банк не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов государственных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Государственные и муниципальные долговые обязательства, составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте Российской Федерации. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки, на основании которой определяется величина платежа по конкретным государственным и муниципальным ценным бумагам.

Оплачиваться они также должны в российской валюте.

Порядок выпуска государственных займов Российской Федерации определяется на основе федерального закона. Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг утверждаются соответственно: Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления в форме нормативных правовых актов соответствующего уровня. Принцип добровольности размещения государственных займов в России получил конституционное закрепление.

В целях оформления государственных внутренних займов выпускаются ценные бумаги различных видов: облигации, казначейские обязательства, бескупонные облигации и др., относящиеся к эмиссионным ценным бумагам, удостоверяющим право их владельца на получение от органа, их выпустившего, денежных средств или иного

имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.

Эмитентом, т.е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг Российской Федерации, выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства РФ отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета. Соответствующие органы субъекта Российской Федерации и местного самоуправления являются эмитентами ценных бумаг субъекта РФ и муниципального образования.

В результате всех государственных кредитных операций РФ формируется государственный внутренний долг РФ, в состав которого включаются все задолженности прошлых лет и вновь возникающие задолженности. При аналогичных операциях на уровне муниципальных образований формируется муниципальный долг, представляющий собой совокупность долговых обязательств муниципального образования.

Государственный и муниципальный кредит напрямую связаны с такими финансово-правовыми категориями, как государственный и муниципальный долг. Так, в результате реализации финансово-правовых отношений по госкредиту формируется внутренний государственный долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам. Такой долг называется капитальным государственным долгом. Выделяют еще текущий государственный долг, представляющий собой сумму расходов государства по всем долговым обязательствам, срок погашения которых уже наступил.

Муниципальный внутренний долг представляет собой общую сумму задолженности муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

Юридический аспект понятия внутреннего государственного долга России, представляющего собой долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ, перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законом РФ, первоначально был закреплен в ст. 1 Закона РФ от 13 ноября 1992 г. №3878-I «О государственном внутреннем долге Российской Федерации». Ранее специального нормативного акта, закрепляющего основные положения государственного кредита РФ, не было. Не было такого закона и в бывшем Союзе ССР. В настоящее время данный Закон утратил силу в связи с принятием БК РФ. Государственный долг обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.

В БК РФ государственному и муниципальному долгу посвящена отдельная глава. БК РФ впервые закрепляет не только общее понятие государственного долга, но и подразделяет понятия государственного долга РФ и государственного долга субъекта РФ.

Государственный долг РФ определяется как долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг субъекта РФ определяется как совокупность долговых обязательств субъекта РФ. При этом закрепляется, что государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, а государственный долг субъекта РФ — соответственно всем имуществом субъекта РФ, составляющим казну субъекта РФ. Это несколько шире гарантий, установленных Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации».

Муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования полностью и без условий, как закреплено в ст. 100 БК РФ, обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

В БК РФ определена структура государственного долга РФ, которая представляет собой группировку долговых обязательств РФ по установленным видам долговых обязательств. При этом долговые обязательства РФ могут существовать в виде обязательств:

• 1) по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
• 2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;
• 3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• 4) государственным гарантиям РФ;
• 5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством РФ на государственный долг РФ.

В объем государственного внутреннего долга РФ включаются:

• 1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ;
• 2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте РФ;
• 3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;
• 4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте РФ;
• 5) объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств РФ, оплата которых в валюте РФ предусмотрена федеральными законами до введения в действие БК РФ.

В объем государственного внешнего долга РФ включаются:

• 1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;
• 2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии РФ;
• 3) объем обязательств по государственным гарантиям РФ, выраженным в иностранной валюте.

Структура и виды государственного долга субъекта РФ аналогичны соответствующим категориям государственного долга РФ.

Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств:

• 1) по ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);
• 2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;
• 3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;
• 4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

Долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах.

В объем муниципального долга включаются:

• 1) номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;
• 2) объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет;
• 3) объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;
• 4) объем обязательств по муниципальным гарантиям;
• 5) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств муниципального образования.

Долговые обязательства муниципального образования могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до десяти лет включительно).

В целях оформления государственного долга выпускаются ценные бумаги различных видов: облигации, казначейские обязательства, бескупонные облигации и другие, относящиеся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. №39-Φ3 «О рынке ценных бумаг», удостоверяющим право их владельца на получение от органа, их выпустившего, денежных средств или иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.

Эмитентом, т.е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг РФ, выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства РФ отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета. Соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправления являются эмитентами ценных бумаг субъекта РФ и муниципального образования.

Наиболее распространенным видом ценным бумаг по государственным займам являются облигации внутреннего государственного займа.

Облигация (от лат. obligatio — обязательство) представляет собой ценную бумагу, удостоверяющую внесение ее держателем денежных средств и подтверждающую обязательство возместить ему номинальную стоимость этой ценной бумаги в предусмотренный в ней срок с уплатой фиксированного процента (если иное не предусмотрено условиями выпуска). Подробное понятие облигации закреплено в ст. 816 ГК РФ.

Облигации бывают различных видов: на предъявителя и именные. Юридические лица приобретают облигации всех видов за счет средств, остающихся в их распоряжении после внесения в бюджет и внебюджетные фонды налоговых и неналоговых платежей, а физические лица — за счет личных средств.

Внутренние государственные займы оформляются также посредством выпуска государственных казначейских обязательств. Казначейские обязательства — это вид размещаемых на добровольной основе среди населения и юридических лиц государственных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держателями денежных средств в бюджет и дающих право на получение фиксированного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами.

Выпускаются и обращаются казначейские обязательства в бездокументарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке. Срок их погашения, процентная ставка и номинальная стоимость устанавливаются при выпуске каждой серии.

Владельцами казначейских обязательств могут быть юридические и физические лица. Обращение казначейских обязательств допускается в ограниченной и неограниченной форме. К числу ограничений, устанавливаемых Минфином России, могут относиться строго целевое использование казначейских обязательств (только на погашение кредиторской задолженности); ограничения на право передачи казначейских обязательств (только юридическим лицам); определение минимального числа операций по казначейским обязательствам; ограничения по срокам учета и обмена на налоговые освобождения.

Муниципальные займы также могут иметь форму казначейских обязательств (КО).

Самостоятельной формой государственного внутреннего долга являются также долговые обязательства, гарантированные Правительством РФ. Долговые обязательства в данном случае — это любые ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в которых должником выступают государство, органы государственной власти или управления и удостоверяющие право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение (ст. 817 ГК РФ).

Для привлечения денежных средств государство использовало также выпуск золотых сертификатов (первоначально номиналом по 10 кг, а затем по 1 кг золота на каждый сертификат). При погашении сертификатов их владельцы получали право на соответствующее весовое количество золота.

Долговые обязательства государства могут различаться не только по форме, но и по продолжительности. Различают краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет) и долгосрочные (от пяти до 30 лет) обязательства. Сроки погашения долга определяются конкретными условиями внутреннего государственного займа. В любом случае срок погашения государственных долговых обязательств не может превышать 30 лет, а муниципальных — 10 лет.

Государственные краткосрочные обязательства (ГКО) оформлялись путем выпуска облигаций на срок три и шесть месяцев. Их продажа осуществлялась с дисконтом, т.е. со скидкой, а погашались они всегда по номинальной стоимости. ГКО можно продать раньше срока их погашения на вторичном рынке ценных бумаг. Как и любые ценные бумаги государства, они могли быть использованы как средство залога при кредитовании. После дефолта 1998 г. выпуск ГКО был прекращен.

Долговые обязательства бывшего Союза ССР включаются в государственный внутренний долг РФ только в части, принятой на себя Российской Федерацией.

БК РФ в ст. 120 закрепляет создание единой системы учета и регистрации государственных заимствований РФ. На Минфин России возложена обязанность по ведению государственной долговой книги РФ (книги внутреннего и внешнего долга РФ), куда вносится информация об объеме долговых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Субъекты РФ и муниципальные образования ведут учет заимствований и других обязательств, также внося информацию об этом в специальную Государственную долговую книгу субъекта РФ или муниципальную долговую книгу.