Доходами государственного бюджета не могут быть зарубежные займы

Зарубежный опыт свидетельствует о широком внедрении местных заимствований как средства финансирования расходов муниципалитетов. При этом наиболее эффективными их формами являются облигационные займы, кредиты финансово банковских учреждений и межбюджетные займа. Облигационные займы разделяют: на генеральные долговые обязательства — облигации, гарантированные доходами бюджетов и имуществом органов местного самоуправления; доходные облигации — выпускаются с целью развития коммунальной инфраструктуры и погашаются за счет доходов коммунальных предприятий; облигации смешанного характера — не приносят доходов, а погашаются за счет средств, полученных от деятельности построенных объектов (рис. 12.8).

Рис. 12.8. Формы местных займов в зарубежных странах [1]

Как правило, выход на финансовые рынки за рубежом самостоятельно осуществляют только крупнейшие муниципалитеты. Органы местного самоуправления в них большинство заимствований реализуют через посредство специальных финансово-кредитных институтов. Такие учреждения в последние годы стали одними из крупнейших по размеру активов и одними из самых надежных по рейтингу в масштабах мирового рынка. Наибольшей учреждением в Европе, обслуживающей муниципалитеты и региональные правительства, международная банковская группа «DexiaGroup», контролирующая около 10% рынка муниципальных финансовых услуг и обладает консолидированными активами в размере 200 млрд долларов США.

Во многих зарубежных странах, главными образом это касается Западной Европы, правительство выступает гарантом по обязательствам органов местного самоуправления, благодаря чему они имеют возможность осуществлять заимствования на более выгодных условиях. В этих странах рейтинг ценных бумаг по местным заимствованиями приближается к рейтингу долговых ценных бумаг государства. Предоставляя гарантии по местным займам, государство параллельно осуществляет определенные меры для того, чтобы минимизировать риски. В частности, центральная власть получает регулярную отчетность о состоянии местных финансов, имеет рычаги административного влияния на муниципалитеты и осуществляет контроль за соблюдением финансовой дисциплины на территории страны.

Многолетний опыт осуществления местных заимствований за рубежом обосновывает необходимость существования системы ограничений заимствований, которая предотвращает возникновение дисбаланса в системе местных финансов и ухудшению качества функций, которые выполняют органы местного самоуправления. Ограничения в сфере заимствований или устанавливает центральное правительство или региональные и муниципальные правительства самостоятельно. В зарубежных странах могут устанавливаться как прямые ограничения — ограничения объема задолженности или расходов на обслуживание долга, так и косвенные ограничения — ограничения по использованию или целевого направления заемных средств, а также по объему бюджетного дефицита (рис. 12.9).

В большинстве стран с федеративным устройством центральное правительство не применяет ограничений на объем заимствований для региональных и местных органов власти. В некоторых же случаях региональные правительства самостоятельно устанавливают ограничения на объем собственного долга, иногда такие ограничения содержат региональные конституции (например, в Швейцарии текущие бюджеты некоторых кантонов должны быть сбалансированы). В отдельных федеративных странах (Австрия, Бельгия) центральные и региональные правительства подписывают соглашения о размере дефицита и снижение долговой нагрузки с целью обеспечения соблюдения страной Маастрихтских критериев, устанавливающих ограничения для общего объема государственного долга.

Рис. 12.9. Система ограничений в сфере местных заимствований [2]

Чаще всего в зарубежной практике применяют ограничения на максимально допустимую по объемам доходов местных бюджетов величину средств, направляемых на обслуживание долга. В основном такие ограничения применяются в Аргентине, Бразилии, Испании, Италии, Колумбии, Литве, Польше, Румынии, Венгрии и Японии (рис. 12.10). В отдельных странах эти ограничения касаются не общего объема доходов, а только определенной их части — собственных доходов местных бюджетов (Венгрия) или доходов местных бюджетов без учета прямых межбюджетных трансфертов (Литва). В странах ОЭСР лимит средств на обслуживание долга установлен на уровне 5-10% годовых доходов бюджета.

Рис. 12.10. Применение ограничений на объем средств на обслуживание местного долга в некоторых европейских странах [3]

В Германии и Австрии муниципалитеты подают свои бюджеты на утверждение в правительств земель. При этом они могут быть отклонены, если не соблюдены параметров заимствований. В Норвегии и Италии органы местного самоуправления должны поддерживать профицит текущего бюджета. Во Франции не применяется законодательное ограничение на объем долга как доли доходов бюджета или ВВП, однако действует ограничение на объем дефицита бюджета на уровне 5% текущих доходов. Если ограничения не соблюдается, тогда префект может перевести управление местными финансами региональных и местных органов власти под патронаж региональной счетной палаты, которая разрабатывает трехлетний план корректирующих мероприятий.

План предусматривает меры по сокращению дефицита бюджета за счет повышения доходов или сокращения расходов (прекращение определенных видов расходов). Если органы местного самоуправления не следуют рекомендациям самостоятельно, то их обязывает это делать суд. На практике такое бывает очень редко. Кроме того, на нормативно-правовом поле предусмотрено, что органы местного самоуправления в бюджетном процессе на местном уровне должны соблюдать два условия: во-первых, погашение местного долга должно происходить за счет собственных доходов (без рефинансирования) во-вторых, заемные средства можно использовать только для финансирования инвестиционных проектов.

В Японии для того, чтобы осуществить эмиссию долговых ценных бумаг, местные власти должны обратиться за разрешением к центральному правительству. Для этого она должна соблюсти определенных условиях — отсутствие текущего дефицита бюджета, ограниченный объем задолженности, уровень ставок налогов не ниже установленных правительством, хорошие показатели уплаты налогов. За их соблюдение местные заимствования включают в государственный бюджет, после этого корректируют показатели трансфертов для местных бюджетов, в целях обеспечения гарантии выполнения обязательств местной властью. Благодаря такой системе контроля с 1947 года в стране не произошло ни одного дефолта по муниципальным облигациям.

Во многих зарубежных странах при осуществлении местных заимствований принято соблюдать «золотое правило», которое предусматривает использование заемных средств только на капитальные расходы. Такие ограничения закреплены в законодательстве Бразилии, ЮАР и Индии. Принципы этого правила действуют также в Канаде, США и других странах, в частности Австрии, Германии, Голландии, Франции, Швейцарии, Швеции, где разрешено тратить заимствованные средства на инвестиционные цели и рефинансирование долга. В отдельных случаях разрешается брать займы для текущих потребностей или покрытия временных кассовых разрывов бюджета, но в таком случае займа должны быть погашены в течение года.

Благодаря своей развитости и роли в социально-экономическом развитии территорий, система местных заимствований в Нидерландах считается образцовой. В этой стране заимствования муниципалитетов строго контролирует центральное правительство. Органам местного самоуправления запрещено прямые займы в иностранной валюте, а также займа с переменным процентом. Установлено также ограничения на цели, для которых осуществляются заимствования — разрешено брать займы на рефинансирование долга, покупку основных средств, получение капитала для муниципальных компаний. Благодаря надежной системе законодательных гарантий и обеспечению муниципальных заимствований центральный банк может устанавливать для облигаций нулевой риск.

Похожая практика осуществления муниципальных заимствований существует в Скандинавских странах. В Норвегии государство осуществляет строгий контроль за заимствованиями муниципалитетов. Правительство составляет так называемый «черный список» местных органов власти, действия которых противоречили действующему законодательству. Для того, чтобы осуществлять заимствования, они должны получить специальное разрешение центральной власти. В Швеции разрешено брать займы только для финансирования проектов капитального строительства. Такие проекты чаще всего реализуют в сфере образования, здравоохранения и энергоснабжения. В Дании местные заимствования можно привлекать только на одобренные правительством определенные категории капитальных проектов.

В некоторых странах распространено так называемое проектное финансирование, которое заключается в установлении четкой связи между заимствованием и использованием полученных средств на определенный инвестиционный проект. Этот элемент рынка заимствований в последние годы развивается наиболее динамично. В Великобритании и Франции законодательно предусмотрено закрепление конкретных займов по определенным объектами. Зато в Японии, наряду с практикой привлечения средств для общих инвестиционных целей, отдельные займы берут для финансирования конкретных проектов. Проектное финансирование считают обоснованным тогда, когда есть возможность административного установления платы за пользование построенными объектами.

Практика проектного финансирования распространена в США, где муниципалитеты, наряду с эмиссией облигаций для привлечения средств на общие инвестиционные проекты, выпускают доходные облигации под конкретные проекты. Его осуществляют в области транспорта (строительство автодорог, портов, аэропортов) и жилищно-коммунального хозяйства (водоснабжение и водоотведение, снабжение природного газа и электроэнергии). Муниципалитеты имеют право использовать в качестве обеспечения налог с продаж или налог на топливо, если оказывается, что доходов от эксплуатации проекта недостаточно для обслуживания и погашения долга. В США доходные облигации является преобладающей формой местных заимствований.

Правительства многих стран осуществляют комплекс мероприятий, целью которых является снижение рисков кредиторов, стабилизация работы органов местного самоуправления и уменьшение стоимости заимствований. Важной предпосылкой достижения указанных целей является использование залога как одного из средств обеспечения долговых обязательств. Нормативные документы определяют виды залога, которые могут быть применены органами местного самоуправления при осуществлении заимствований — доходы от реализации прибыльных проектов, совокупные доходы местного бюджета, определенные типы активов муниципалитетов и местных правительств. Если одновременно используются несколько различных видов залога, то инвесторы предоставляют заем охотнее.

Четко определена процедура дефолта местного бюджета позволяет определить порядок уплаты средств по займу и гарантировать населению предоставления обязательных социальных услуг. В США реорганизация долга в случае дефолта основывается на продолжении срока погашения, уменьшении объемов долговых выплат, рефинансировании долга путем предоставления новых займов, улучшении фискальной способности муниципалитетов и сокращении бюджетных расходов. Законодательство не предусматривает возможности продажи активов заемщика, а инициатором банкротства может выступать только заемщик. В случае дефолта муниципалитета правительства штатов обеспечивают урегулирования наиболее проблемных вопросов.

В целом же любая страна, независимо от формы государственного устройства или состояния экономики, может столкнуться с ситуацией, когда органы местного самоуправления испытывают острую нехватку финансовых ресурсов. При этом возможны различные варианты решения этой проблемы: или правительство оказывает финансовую помощь в форме трансфертов, или использует инструменты предотвращения неплатежеспособности. В последнем случае органы местного самоуправления могут функционировать, как и до финансового кризиса, зато неприменении государством и кредиторами санкций будет способствовать их скорейшему выходу из неудовлетворительного финансового состояния.

В любом случае муниципальное банкротство не выгодно ни кредиторам, которые в короткие сроки ожидают погашения задолженности, ни государству, трансфертная политика которой обязывает поддерживать депрессивные регионы, ни населению — непосредственным получателям общественных услуг, так как бремя задолженности ляжет на них. Поэтому не менее важным является гипотеза, согласно которой административно-территориальная единица будет функционировать эффективнее, если избавится от бремени непогашенных обязательств. Тем самым возрастут ее финансовая инициатива и экономическая активность, поскольку высвободившиеся бюджетные средства будут использоваться на нужды жизнедеятельности.

Заслуживает внимания опыт Венгрии, предусматривающий выполнение ряда этапов осуществления процедуры банкротства муниципального образования.

В венгерском законодательстве выписана процедура такого банкротства, которая сложна по построению и предусматривает выполнение ряда этапов (рис. 12.11). В частности, на первом этапе судом внедряется процедура банкротства административно-территориальной единицы. Следующий этап предусматривает разработку программы реструктуризации долга и проекта мирового соглашения. Последний этап — достижение мирового соглашения или принятия решения о продлении процедуры урегулирования задолженности.

Рис. 12.11. Этапы процедуры банкротства муниципального образования [4]

Кроме большого объема задолженности, причинами неплатежеспособности административно-территориальных единиц могут быть неустроенность отношений между органами местного самоуправления и кредиторами, нарушение бюджетного процесса на местном уровне, отсутствие системы государственного заказа и контроля цен на товары, которые приобретаются за счет бюджетных средств, несовершенство системы учета задолженности бюджетных организаций и предприятий коммунальной собственности, отсутствие сводной информации об общем объеме внутреннего долга. Все это может вызвать кризисных явлений и усилить их негативные последствия.

Вместе с тем можно найти и положительные аспекты объявления состояния неплатежеспособности и банкротства административно-территориальных единиц: во-первых, способствует восстановлению способности муниципального образования решать свои задачи; во-вторых, направлено на защиту его имущественных интересов; в-третьих, не задевает вопрос самостоятельного управления административно-территориальной единицы; в-четвертых, не изменяет институциональной строения местной власти; в-пятых, подкрепляется дисциплинирующим влиянием развитых финансовых рынков.

В ряде стран внедрено механизм предотвращения муниципальными образованиями неуплате долга на превентивном уровне. Например, часто использовался радикальная мера — включение местной задолженности к общему государственного долга, даже если правительство не может гарантировать ее погашения. До наступления первой волны глобального экономического кризиса это была едва ли не важнейшее условие получения кредитов в различных международных институтов. Сегодня же органы местного самоуправления за рубежом испытывают острую нехватку финансовых ресурсов, связанную с непогашенными долговыми выплатами или чрезмерными расходами местных бюджетов.

Выводы . Таким образом, с помощью местных заимствований зарубежные страны решают важнейшие социально-экономические задачи. В условиях ограниченности возможностей органов местного самоуправления в расширении доходной части местных бюджетов и сложности снижение текущих обязательств, средства, полученные от размещения местных займов, используют на реализацию инвестиционных проектов. При этом развитие системы местных заимствований тесно связан с эффективной системой ограничений, которая должна обеспечить невозможность возникновения кризисных ситуаций в сфере местных финансов. В случае возникновения ситуации неспособности осуществлять выплаты по обязательствам законодательно предусмотрен порядок действий кредиторов и заемщиков.