6.2. Финансирование дефицита бюджета
Финансирование дефицита денежных средств сектора государственного управления включает консолидированное финансирование дефицита федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, муниципальных образований и внебюджетных фондов. Центральное место занимает финансирование дефицита федерального государственного бюджета. Финансирование дефицита государственного бюджета представляет собой покрытие недостатка доходов и соответственно равно величине дефицита.
Общий объем финансирования определяется на основе сопоставления расходов органов государственного управления и источников их покрытия. Он равен величине заимствования, осуществленного органами государственного управления, минус погашение долга, минус приобретение финансовых требований к субъектам других секторов экономики в целях управления ликвидностью за вычетом продаж или погашения таких требований, плюс чистое уменьшение остатков денежных средств (без учета изменений, вызванных переоценкой их стоимости). Следует отметить, что в финансирование включается только погашение основной суммы долга, в то время как выплата процентов отражается в категории расходов.
Финансирование дефицита бюджетов осуществляется двумя основными способами: за счет государственных и муниципальных займов и за счет эмиссии новых денег. На финансирование дефицита оказывает так же влияние увеличение или уменьшение у органов государственного управления остатков ликвидных финансовых средств. Таким образом, категория финансирования включает заимствование, погашение (выплату) задолженности и изменение остатков средств органов государственного управления на счетах в банках, государственных резервов национальной валюты и ценных бумаг.
Финансирование дефицита с помощью займов. Категория финансирования охватывает потоки платежей, поступающих к сектору государственного управления и исходящих от него, которые приводят к возникновению или погашению платежных требований. К ней относятся операции, посредством которых осуществляется управление ликвидными средствами в целях обеспечения бесперебойного функционирования органов государственного управления. Таким образом, государственные финансы оказываются участниками рынка денежных капиталов. В отличие от обязательных и безвозвратных налоговых и неналоговых поступлений заемные средства предоставляются на условиях возвратности и платности. При этом денежные средства могут предоставляться либо в виде непосредственных банковских ссуд, либо в обмен на ценные бумаги.
Для финансирования дефицита бюджетов с помощью займов привлекаются свободные денежные средства других секторов экономики и внешнего мира путем использования различных финансовых инструментов: размещение государственных долговых обязательств и прямые кредиты от других уровней государственного управления, международных организаций развития, правительств, банков и поставщиков. В этом плане заимствование как категория государственных финансов отражает денежные отношения между органами государственного управления и юридическими и физическими лицами, в которых первые могут выступать как в роли кредиторов, так и заемщиков. Государство прибегает к выпуску долговых обязательств (эмиссии ценных бумаг) для финансирования дефицита бюджета, рефинансирования старых долгов, финансирования различных программ, например проведения антиинфляционных мероприятий, финансирования непредвиденных государственных расходов, например в случае выпуска жилищных сертификатов и облигаций внутренних займов. Государственные долговые обязательства считаются наиболее надежным видом ценных бумаг. Этим обусловлена их повышенная привлекательность для инвесторов и одновременно относительно низкая доходность.
Возможности размещения государственных ценных бумаг и стоимость обслуживания государственного долга во многом определяются их качественными характеристиками. Они могут быть обращающимися или необращающимися, именными или предъявительскими, размещаемыми в принудительном порядке или на основе добровольности, размещаемыми на аукционах или по подписке, краткосрочными или долгосрочными, купонными или дисконтными, индексируемыми или неиндексируемыми, погашаемыми в установленный срок или с правом досрочного погашения. Существенной характеристикой государственных долговых обязательств является их доходность, определяемая купонной ставкой или величиной дисконта. Возможен также выпуск выигрышных займов, по которым выплата дохода осуществляется на основе тиражей выигрышей. Однако инвесторы в большинстве предпочитают получение стабильного дохода на основе процентов, объявляемых при эмиссии облигаций и других ценных бумаг.
Краткосрочные государственные ценные бумаги выпускаются, как правило, с дисконтом. Долгосрочные, как показывает мировая практика, в основном являются купонными ценными бумагами. К краткосрочным относятся ценные бумаги со сроком обращения до одного года, к средне срочным — со сроком обращения от одного года до пяти лет. Долгосрочные государственные долговые ценные бумаги выпускаются правительством и другими органами государственной власти со сроком погашения свыше пяти лет. Они размещаются по цене, близкой к номиналу, с регулярной (раз в год или полгода) выплатой по купонам и погашаются по номиналу. Купонный доход может быть фиксированным или с плавающей ставкой. Может иметь место индексация. В большинстве стран используются долгосрочные государственные долговые обязательства с фиксированными процентными ставками.
Развитие рынка государственных и корпоративных ценных бумаг позволяет создать финансовый фонд для регулирования экономической конъюнктуры и денежного обращения. Этот фонд может быть использован для формирования портфеля ценных бумаг и операций по сглаживанию ценовых колебаний и иных операций с ценными бумагами.
Финансирование дефицита за счет выпуска новых денег. Государственное заимствование, погашение задолженности и изменение остатков ликвидных финансовых активов являются неэмиссионными способами покрытия дефицита бюджета. Покрытие дефицита за счет выпуска новых денег увеличивает денежную массу в обращении и способствует развитию инфляционных процессов. При этом собственно эмиссия новых денег рассматривается как функция финансового сектора экономики, в то время как сделанные на этой базе займы у центрального банка отражаются в категории финансирования. В условиях неразвитого рынка государственных ценных бумаг займы у центрального банка являются основным внутренним источником финансирования дефицита бюджета. Однако и в условиях высокоразвитого рынка государственных долговых обязательств органы государственного управления могут и практически используют займы у центральных банков.
Изменение остатков ликвидных финансовых активов включает изменение остатков денежных средств (наличных и депозитов) и изменение финансовых требований к другим секторам, приобретенных органами государственного управления в целях управления ликвидностью. Такой подход позволяет определить, насколько сектор государственного управления в состоянии покрывать свои расходы и обеспечивать кредитование, не увеличивая при этом объема своих финансовых обязательств и (или) не уменьшая резервов ликвидных средств. Включение изменения остатков денежных средств органов государственного управления на счетах в банках и резервов наличных денег в состав операций финансирования объясняется тем, что влияние этих операций на экономическое развитие аналогично операциям заимствования. Хотя использование ранее накопленных ресурсов не сопровождается привлечением заемных средств, оно также приводит к увеличению общего спроса в экономике, как и по лучение кредитов из центрального банка, поскольку и в том и в другом случае потребности других секторов экономики в финансовых ресурсах в текущем периоде не уменьшаются. Подобным образом увеличение остатков средств органов государственного управления на банковских счетах за счет использования средств других секторов ведет к сокращению общего спроса на ресурсы в данном периоде аналогично погашению задолженности центральному банку.
Наряду с указанными выше инструментами факторами финансирования дефицита бюджета могут быть трансферты центрального банка, представляющие собой внереализационную прибыль (убытки) от переоценки иностранной валюты и золота в результате изменения валютного курса. Такие трансферты аналогичны получению кредита от центрального банка, хотя и не означают увеличения долговых обязательств правительства перед центральным банком. Внереализационная прибыль представляет собой бухгалтерскую запись, появляющуюся в результате переоценки в национальной валюте резервов иностранной валюты или золотого запаса. Подобное начисление внереализационной прибыли не означает поступления каких-либо денежных средств из-за границы и не уменьшает размера требований на финансовые ресурсы со стороны других экономических единиц внутри страны. Поэтому любые трансферты внереализационных прибылей, связанных со стоимостной переоценкой, должны включаться в объем финансирования органов государственного управления центральным банком. Внереализационные убытки вследствие стоимостной переоценки, понесенные органами государственного управления, отражаются в виде отрицательной записи в финансировании, получаемом от центрального банка. Этот вид операций финансирования имеет существенное значение при плавающем валютном курсе. В условиях «валютного коридора» роль этого вида операций финансирования снижается.
Финансирование дефицита государственного бюджета может осуществляться как за счет внешнего заимствования, так и за счет заимствования внутри страны. Влияние внутреннего и внешнего заимствования на величину финансовых ресурсов страны, платежный баланс и рост экономической активности различно. С этой точки зрения существенным является разграничение между внутренним и внешним заимствованием.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. При этом кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета. В качестве источников финансирования дефицита федерального бюджета Бюджетным кодексом РФ предусмотрены следующие. Внутренние источники: кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ; государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Внешние источники: государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте. В качестве источников финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ Бюджетным кодексом предусмотрены внутренние государственные займы за счет выпуска субъектом РФ ценных бумаг, бюджетные ссуды, полученные от других уровней бюджетной системы РФ, и кредиты, полученные от кредитных организаций. Согласно Бюджетному кодексу субъекты Федерации могут также привлекать внешние займы в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты кредитных организаций.
Профицит представляет собой превышение полученных органами государственного управления доходов, официальных трансфертов и сумм в счет погашения кредитов над расходами и валовым кредитованием. Он используется для уменьшения объема долговых обязательств органов государственного управления, увеличения запасов ликвидных средств или на увеличение расходов. Превышение суммы доходов и полученных трансфертов над величиной текущих расходов характеризует величину сбережений, которые могут быть использованы для чистого приобретения сектором государственного управления финансовых активов, нефинансовых активов, оплаты долговых обязательств и чистых капитальных трансфертов, а если исключить полученные трансферты, то получится величина собственных сбережений.
Доходы, фактически полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете, согласно Бюджетному кодексу РФ направляются органом, исполняющим бюджет, на уменьшение размеров дефицита и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения дополнений и изменений в закон (решение) о бюджете. В случае необходимости направить дополнительные доходы на иные цели либо в случае превышения ожидаемых фактических расходов над утвержденными более чем на 10% финансирование расходов бюджета сверх ассигнований, утвержденных законом (решением) о бюджете, осуществляется после внесения изменений и дополнений в этот закон (решение).
Источник
В настоящей статье рассматривается понятие дефицита бюджета и наиболее распространённые причины его возникновения. Проанализирован федеральный закон о государственном бюджете на 2015-2017 гг. Представлены основные методы покрытия бюджетного дефицита.
Государственный бюджет является центральным звеном финансовой системы любой страны. Он представляет собой финансовый план государства на весь год и приравнивается к законодательному акту [3].
Государственный бюджет состоит из двух частей, которые тесно связаны между собой и дополняют друг друга:
- Доходная часть, в которой отражаются источники поступления средств, предназначенных для финансирования государственной деятельности,
- Расходная часть – в ней указываются цели, для которых предназначены данные государственные средства.
Чаще всего встречаются 2 варианта государственного бюджета:
- Нормальное, сбалансированное состояние, при котором расходы государства равны доходной части госбюджета,
- Дефицит – при этом расходы государства превышают размер доходной части.
Руководство каждой страны стремится к тому, чтобы достичь «баланса дохода», т.е. такой ситуации, при которой расходная и доходная части бюджета равны между собой.
Однако на этот баланс влияют самые разные факторы – политические, экономические, природные, в результате чего доходная часть госбюджета не может покрыть все расходные статьи. Именно такая ситуация и называется бюджетным дефицитом.
Иными словами, бюджетный дефицит это превышение расходов над получаемыми доходами. Естественно, что все страны стараются свести к минимуму риски возникновения подобной ситуации, поскольку такое состояние госбюджета нежелательно для страны – из-за бюджетного дефицита происходит рост государственного долга и инфляция.
Существует и третий вариант госбюджета – его профицит, т.е. превышение доходов государства над его расходами. Однако встречается такая ситуация нечасто.
В разные периоды своего существования, а особенно во время экономического кризиса практически каждое государство вынуждено сталкиваться с дефицитом госбюджета. Так, к самым распространенным причинам образования дефицита госбюджета являются:
- Чрезвычайные и форс-мажорные ситуации – стихийные бедствия, катастрофы, массовые беспорядки и войны и т.п.;
- Несовершенство налогового законодательства и политики в сфере налогообложения;
- Коррупция в государственных органах;
- Спад производства;
- Увеличение расходов на оборону в связи с неспокойной ситуацией в мире;
- Низкая эффективность финансовой системы страны;
- Уменьшение доходов госбюджета в периоды экономического кризиса.
Как отмечают экономисты и политологи, если показатель дефицита государственного бюджета не превышает 3% внутреннего валового продукта (ВВП), вероятность его преодоления высока, а сам дефицит называют временным.
Если дефицит госбюджета колеблется в пределах 3-10%, он считается допустимым, однако при показателях более 20% дефицит называют критическим.
В Российском законодательстве для бюджетов различных уровней предусматривается определенный допустимый уровень дефицита, который считается приемлемым, неопасным состоянием и не требует вмешательства государства. Например:
- Дефицит местного бюджета не может превышать 10%,
- Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации должен составлять не более 15%,
- Дефицит федерального бюджета не должен быть больше суммарного объема расходов на обслуживание государственного долга страны и бюджетных инвестиций.
Естественно, что уровень дефицита, зависящий от множества факторов, влияющих на экономику страны, не может быть величиной постоянной [2]. Как правило, он определяется по отношению к ВНП, ВВП или утвержденным Правительством затратам госбюджета.
Исходя из этого бюджетный дефицит подразделяется на:
- Активный, стимулирующий дальнейшее развитие экономики страны и вызывающий рост капитала,
- Пассивный, напрямую зависящий от процессов инфляции, происходящих в государстве.
Как же можно покрыть дефицит госбюджета? Для этого существуют 3 способа:
- Долговое финансирование.
Данный способ осуществляется путем выпуска доходных государственных облигаций, обращающихся на фондовом рынке. Естественно, что при этом увеличения денежной массы не наблюдается. После окончания заранее оговоренного периода обращения ценные бумаги погашаются государством.
Покрывается долговое финансирование дефицита госбюджета за счет внешних (вне страны) и внутренних (внутри страны) заимствований, что в итоге приводит к появлению или росту внешнего и внутреннего государственного долга.
В тех случаях, когда государство использует исключительно данный вариант пополнения бюджетного дефицита, последний возрастает настолько, что финансировать его становится невозможно и в результате единственным выходом становится эмиссионное финансирование.
- Монетизация дефицита бюджета.
Являясь традиционным способом уменьшения бюджетного дефицита, монетизация заключается в дополнительной эмиссии денежных средств, т.е. увеличении денег в обращении. При этом у государства появляется доход, возникающий благодаря печатанию денежных знаков – так называемый «сеньораж» (от фр. seigneuriage).
Главным недостатком этого варианта решения проблемы бюджетного дефицита является инфляция.
- Корректировка налоговой политики в сторону роста налогообложения.
Ещё один вариант пополнения госбюджета и сокращения дефицита – введение дополнительных видов налогов и повышение налоговых ставок.
Однако у такого решения также есть недостатки – это снижение предпринимательской активности в стране, уменьшение доходности инвестиций, а в итоге – косвенное стимулирование теневой экономики и спад производства.
В соответствии с законом «О федеральном бюджете на 2015-2017 года» [1]:
- В 2015 году расходы госбюджета составят 15 триллионов 215 миллиардов руб., а доходы – 12 триллионов 539 миллиардов 700 миллионов руб.,
- В 2016 году расходы ориентировочно составят 16 триллионов 271 миллиард 800 миллионов рублей, а доходная часть государственного бюджета будет равна 15 триллионов 795 миллиардов 500 миллионов руб.,
- В 2017 году доходы госбюджета будут равны 16 триллионам 547 миллиардам 800 миллионам руб., а расходы – 17 триллионов 88 миллиардов 700 млн.руб.
Исходя из этих данных, дефицит государственного бюджета в 2015 году составит 3,66% от ВВП или 2675,3 млрд. руб., в 2016 году – 0,57% от ВВП или 476,3 млрд. руб. и в 2017 году – 0,6% от ВВП или 540,9 млрд. руб.
Двумя годами ранее, в 2013 году Россия рассчитывала решить проблему с дефицитом госбюджета в течение 24 месяцев с условием, что цена на нефть составит не менее 100 долл.США за 1 баррель. Однако в результате западных санкций в отношении РФ стоимость барреля нефти составила всего 50 долл. США – именно поэтому и дефицит госбюджета возрос до 2675,3 млрд.руб. В дальнейшем ожидается снижение размера бюджетного дефицита.
Также в планы Правительства РФ входит снижение уровня инфляции и сокращение государственных расходов. При этом стоит отметить, что реформа «Сколково», подготовка к Чемпионату мира по футболу, который будет проводиться в 2018 году, Универсиаде-2019 в Красноярске и многим другим крупным мероприятиям приведут к увеличению статьи государственных расходов.
Какие бы меры ни принимались для преодоления дефицита госбюджета, все они в итоге направлены на сокращение расходов и увеличение доходных статей, а сбалансировать бюджет страны помогут продуманное законодательство и действующие механизмы выполнения принятых законов.
Источник